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中，合力万兴公司虽存在违法事实，但在被责令整改后立即安排上述两名从事焊接工作的人员进行熔化焊接热切割作业的安全作业培训和参加相应考试，并取得了特种作业操作证。合力万兴公司初次违法，且未造成严重的后果。吴忠市利通区，有违“首违不罚”的处罚适用原则，且明显过罚不当。处罚并非行政执法的最终目的，规范企业依法依规开展生产，杜绝安全事故发生才是行政执法的目标任务。优化当前营商环境应着力为企业创造既宽松又合法合规的法制营商环境，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式，助推企业发展，提升法治政府建设水平。因此，本院依法撤销吴忠市利通区 应急管理局 作出的（吴利）应急罚（2023）041号决定书及吴忠市利通区人民政府作出的吴利政复决字［2023］第13号行政复议决定书。吴忠市利通区 应急管理局 可根据本案违法事实及后果并结合合力万兴公司整改情况重新作出处罚决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销被上诉人吴忠市利通区应急管理局作出的（吴利）应急罚（2023）041号行政处罚决定书；
二、撤销被上诉人吴忠市利通区人民政府作出的吴利政复决字［2023］第13号行政复议决定书；
三、撤销吴忠市利通区人民法院作出的（2024）宁0302行初4号行政判决书。
上诉人宁夏合力万兴汽车制造有限公司（以下简称合力万兴公司）因被上诉人吴忠市利通区应急管理局、吴忠市利通区人民政府行政处罚及行政复议一案自治区吴忠市利通区人民法院（2024）宁0302行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人合力万兴公司法定代表人胡某某及委托代理人肖某某、沈某某，被上诉人吴忠市利通区应急管理局出庭应诉负责人赵科军及委托代理人杨某某，被上诉人吴忠市利通区人民政府出庭应诉负责人马铁斌及委托代理人王某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，2023年5月16日，吴忠市利通区应急管理局向辖区企业通过微信群转发《吴忠市利通区重大事故隐患专项排查整治2023行动方案的通知》，要求各企业认真开展自查自改，建立重大事故隐患台账，对查明的重大隐患能立即整改的，要迅速整改；需要一定时间整改的，要明确责任人、措施、资金、期限和应急预案，并案分级属地原则向负有安全监管职责的乡镇、行业部门报告，确保重大隐患动态清零、闭环管理。负有安全监管职责的有关部门对于企业主要负责人重点任务落实情况精准严格执法，严格实施打非治违专项行动。对企业自查出的重大事故隐患，已按规定报告并采取有效措施消除的，依法不予行政处罚。对排查整治不力导致重大事故隐患依然存在或发生事故的，依法对企业和主要负责人实行“一案双罚”。合力万兴公司工作人员王巍在微信群回复“收到”。2023年8月9日，吴忠市利通区应急管理局执法人员对合力万兴公司进行了安全生产现场检查，检查内容包括特种作业人员培训取证。现场检查发现合力万兴公司2名从事焊接工作人员马龙、吴生兵未取得金属焊接与热切割特种作业操作证。吴忠市利通区应急管理局于当日作出（吴利）应急责改［2023］041号《责令限期整改指令书》责令合力万兴公司就发现的问题在2023年9月11日前整改完毕。并作出（吴利）应急现决［2023］041号《现场处理措施决定书》，载明因合力万兴公司电焊工未取得金属焊接与热切割特种作业操作证，以上存在的问题无法保证安全生产，作出了暂时停产停业整顿，待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产的现场处理决定。并于当日就合力万兴公司存在的特种作业人员未持证上岗违法行为进行立案。后于2023年8月10日向合力万兴公司法定代表人胡某某制作了调查询问笔录，核实了合力万兴公司工作人员马龙、吴生兵未取得金属焊接与热切割特种作业操作证进行金属焊接作业的事实。2023年8月21日进行了行政处罚集体讨论，2023年8月25日进行了重大行政执法决定法制审核。2023年8月22日吴忠市利通区应急管理局作出（吴利）应急告［2023］041号《行政处罚告知书》，告知拟对合力万兴公司作出70000元罚款的行政处罚。并告知其接到告知书之日起5日内向吴忠市利通区应急管理局进行陈述、申辩或提出书面听证申请，逾期不提出申请的，视为放弃上述权利。2023年8月29日，合力万兴公司向吴忠市利通区应急管理局提出的陈述、申辩意见，吴忠市利通区应急管理局于2023年9月2日进行了回复。后于2023年9月5日作出了（吴利）应急罚［2023］041号《行政处罚决定书》，并于当日送达了合力万兴公司。合力万兴公司于2023年9月5日向吴忠市利通区应急管理局提交了延期整改的申请，载明其工作人员参加专业培训考试的时间在2023年9月26日，考试后大约在10月20日取证。需进行延期申请。2023年9月5日吴忠市利通区应急管理局作出了延期整改批准书，将整改期限延长至2023年10月20日。2023年10月23日，吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司的整改情况作出了《整改复查意见书》，载明马龙特种作业操作证考试未通过，已调离原焊接岗位，吴生兵、马磊2名从事焊接作业人员已取得金属焊接与热切割特种作业操作证。2023年9月20日，合力万兴公司向吴忠市利通区应急管理局提交了《关于延期缴纳处罚罚款的申请》，申请将缴纳罚款的时间自2023年9月20日起顺延至2023年12月31日。吴忠市利通区应急管理局批准了该延期缴纳罚款申请。延期后，合力万兴公司仍未按期缴纳，吴忠市利通区应急管理局于2024年1月5日作出了《罚款催缴通知书》。2023年10月18日，合力万兴公司就吴忠市利通区应急管理局作出的（吴利）应急罚［2023］041号《行政处罚决定书》向吴忠市利通区人民政府提出行政复议，吴忠市利通区人民政府于2023年10月26日作出了《行政复议受理通知书》及《行政复议告知书》、《行政复议答复通知书》并进行了送达。2023年11月1日，吴忠市利通区应急管局局向吴忠市利通区人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2023年12月21日，吴忠市利通区人民政府作出了吴利政复决字［2023］第13号《行政复议决定书》并于2023年12月22日送达双方。后合力万兴公司于2024年1月8日提起行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第十条第一款规定：国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。故吴忠市利通区应急管理局具有对本行政区域内安全生产综合监督管理等领域根据法律、法规、规章规定履行行政执法的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案吴忠市利通区人民政府具有进行行政复议的职权。合力万兴公司认为吴忠市利通区应急管理局作出的行政处罚决定程序违法、过罚不当，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第五条、第六条的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第六条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点应为吴忠市利通区应急管理局作出的行政处罚决定是否合法以及处罚是否得当。合力万兴公司认为吴忠市利通区应急管理局在作出行政处罚过程中先进行了重大事项的审核，后向合力万兴公司发出行政处罚告知书，程序颠倒。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条规定：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：．．．．．．（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；．．．．．．对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。第五十八条规定：有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：．．．．．．（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。依照上述法律规定，吴忠市利通区应急管理局先进行集体讨论后进行法制审核的行政处罚程序并未违反相关法律规定。关于合力万兴公司认为吴忠市利通区应急管理局未进行听证程序违法的主张，《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：．．．．．．”本案中，合力万兴公司并未向吴忠市利通区应急管理局提出听证的要求，故该主张无事实及法律依据。关于合力万兴公司主张吴忠市利通区应急管理局未依据《中华人民共和国安全生产法》第九十七条规定，而是责令限期改正的同时责令停产停业，违反法律规定。《中华人民共和国安全生产法》第九十七条规定：生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款：（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的。本案中，针对合力万兴公司存在从事特种作业人员未取得相应操作资格证上岗作业的问题，现场作出决定要求合力万兴公司暂时停产停业整顿，待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产的处理措施。在庭审中向合力万兴公司核实，在吴忠市利通区应急管理进行现场检查时，合力万兴公司只有两个电焊工，且没有特种作业操作证书，吴忠市利通区应急管理局基于安全生产的考虑，作出要求合力万兴公司在排除相关安全生产隐患后恢复生产的处理措施，且合力万兴公司在整改期间也是安排两名电焊工（更换一人）通过考试取得相关的操作资格证书后恢复生产，故吴忠市利通区应急管理局的该决定并无不当。关于合力万兴公司主张吴忠市利通区应急管理局作出的行政处罚决定过重，不符合相关政策精神的主张。经核，合力万兴公司存在的违法行为并不属于自治区应急管理厅宁应急（2022）19号《自治区应急管理厅关于印发〈自治区应急管理领域实施包容免罚清单〉的通知》中不予处罚的轻微违法行为。吴忠市利通区应急管理局依据《自治区应急管理厅关于调整〈宁夏回族自治区安全生产行政处罚裁量权基准（2020版）〉部分内容的通知》（宁应急［2022］20号）第（十二）“关于《中华人民共和国安全生产法》第九十七条第七项【裁量基准】“违反前款规定的违法行为，按照以下裁量处以罚款：2．有2名特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训取得特种作业操作资格证书的，处五万元以上八万元以下的罚款；逾期未改正的，并处十五万元以上十八万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处三万元以上四万元以下的罚款”之规定，作出的处罚决定并无不当。合力万兴公司作为从事特种汽车生产的企业，负有保障企业安全生产的主体责任，应当遵守相关法律、行政法规的规定，按照相关管理部门的要求，积极排除安全生产隐患，保障企业职工的生命安全，保障企业安全生产。综上，吴忠市利通区应急管理局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，一审法院予以确认。吴忠市利通区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在收到合力万兴公司的复议申请后，对被诉认定决定进行了审查，履行了行政复议的相应程序，所作被诉复议决定事实清楚、法律适用准确。合力万兴公司请求撤销被诉认定决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宁夏合力万兴汽车制造有限公司的诉讼请求。
合力万兴公司上诉请求：1．撤销宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院（2024）宁0302行初4号行政判决书，依法改判或发回重审；2．撤销被上诉人作出的《现场处理措施决定书》（吴利）现决［2023］041号以及《行政处罚决定书》（吴利）应急罚［2023］041号；3．判令本案一审、二审诉讼费用全部由被上诉人共同承担。事实及理由：一、一审法院认定事实不清，遗漏审查重要案件事实。一审法院未对吴忠市利通区应急管理局下达的《现场处理措施决定书》（吴利）现决［2023］041号进行审查，也未作出司法评判，对其严重违法行为只字未提，明显在偏袒吴忠市利通区应急管理局。1．《现场处理措施决定书》所依据法律错误。根据2023年8月9日吴忠市利通区应急管理局向合力万兴公司下达的《现场处理措施决定书》（吴利）现决［2023］041号文书，其作出的行政决定依据的是“《中华人民共和国安全生产法》第六十五条第一款第三项的规定，作出如下现场决定：暂时停产停业整顿、待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产……”。现行的《中华人民共和国安全生产法》第六十五条原文是“安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。”上述《中华人民共和国安全生产法》第六十五条仅一条法律规定，并无第一款第三项规定。且被上诉人依据的所谓的《中华人民共和国安全生产法》第六十五条也未规定吴忠市利通区应急管理局有权利对合力万兴公司作出停产停业整顿行政处罚。2．《现场处理措施决定书》是吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司下达行政处罚的行政行为，而非行政强制决定的行政行为。行政强制措施的行为并不包括停产停业。根据《中华人民共和国行政强制法》第十二条行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。本案中吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司采取的停产停业行政强制措施，并不属于《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定的任何一种强制措施种类，只有《安全生产违法行为行政处罚办法》第十四条第二款才规定行政机关有权利对行政相对人进行停产停业的行政处罚，所以吴忠市利通区应急管理局对合力万兴下达的《现场处理措施决定书》并非强制措施行为而是行政处罚的行政行为。3吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司进行停产停业的行政处罚时，并未保障合力万兴公司救济权利，其行政程序严重违法。基于吴忠市利通区应急管理局下达《现场处理措施决定书》系行政处罚的行为，其既未向当事人吴生兵及马龙进行必要的询问调查，也未提前告知行政处罚决定的事实和理由，更未听取行政相对人的陈述、申辩以及告知合力万兴公司有听证的权利，而是径行向合力万兴公司作出停产停业的行政处罚，严重的剥夺了合力万兴公司合法的权利救济途径。二、一审法院认定事实错误，适用法律错误。1．合力万兴公司还处于责令整改期间，吴忠市利通区应急管理局即下达《行政处罚决定书》，剥夺了合力万兴公司自行改正的机会，其处罚行为明显违法。2023年合力8月9日，吴忠市利通区应急管理局向合力万兴公司下达了《责令限期整改指令书》（吴利）应急责改［2023］041号，责令合力万兴公司就检查的安全问题在2023年9月11日整改完毕，且后续吴忠市利通区应急管理局也同意将整改期限延长至2023年10月20日。但是吴忠市利通区应急管理局给予合力万兴公司整改时间尚未到时，即于2023年8月22日匆忙向合力万兴公司下达了《行政处罚告知书》，同年9月5日下达了《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，本案中吴忠市利通区应急管理局在合力万兴公司整改期限内进行行政处罚，剥夺了相对人自行改正的机会，行政处罚不当。行政机关通过行政管理，给予相对人自行纠正违法行为是目的，对拒不整改的行为进行处罚是手段，既然给予相对人自我改正时限，吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司作出案涉《行政处罚决定书》，也要考量其整改情况，而不是在该改正的期限内进行处罚，违反法定程序，作出巨额的处罚明显不合理。2．吴忠市利通区应急管理局在行政执法时严重违反《安全生产执法程序规定》。根据《安全生产执法程序规定》第二十六条规定，行政机关对于安全生产一般违法行为规范执法的流程为：（一）立案；（二）调查取证；（三）案件审理；（四）行政处罚告知；（五）听证告知书；（六）听取当事人陈述和申辩；（七）进行行政处罚决定执行；（八）行政处罚决定送达；（九）行政处罚决定的执行；（十）备案；（十一）结案。但本案中吴忠市利通区应急管理局并未严格履行上述执法程序。吴忠市利通区应急管理局尚未调查取证即下达《现场处理措施决定书》。（1）吴忠市利通区应急管理局向合力万兴公司下达《现场处理措施决定书》是2023年8月9日，而吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司进行第一次调查取证的时间为次日，也即吴忠市利通区应急管理局尚未进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据即下达行政处罚文书，显然是先预设违法结果，再有行政调查行为，严重违反先调查取证再处罚的原则。（2）吴忠市利通区应急管理局未向合力万兴公司送达《听证告知书》，剥夺了合力万兴公司抗辩权。根据《安全生产执法程序规定》第二十六条第五款“听证告知程序规定，符合听证条件的，应当告知当事人有要求举行听证的权利，并向当事人送达《听证告知书》”。听证程序的目的在于保证行政处罚的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促行政机关依法实施行政处罚，事先告知原则是听证制度的核心内容之一。但是，本案中，吴忠市利通区应急管理局并未向合力万兴公司送达《听证告知书》，告知合力万兴公司享有的听证权利所涉的主要事项，未能确保合力万兴公司有效行使抗辩权，从而无法保证行政决定的适当性与合法性。（3）吴忠市利通区应急管理局向合力万兴公司下达《行政处罚告知书》时，并未经过内部法制审核，且无证据证明法制审核人员符合法定资格。根据吴忠市利通区应急管理局提供的证据，2023年8月22日吴忠市利通区应急管理局已经向合力万兴公司作出（吴利）应急告［2023］041号《行政处罚告知书》，但是同年8月25日吴忠市利通区应急管理局才进行法制审核。很显然吴忠市利通区应急管理局出具的《行政处罚告知书》是未经过法制审核程序即向合力万兴公司发送了该份文书。且吴忠市利通区应急管理局也未能证明法制审核人员是否符合行政机关从事行政处罚决定法制审核人员的资格。3．吴忠市利通区应急管理局认定合力万兴公司违法证据不足，并未查证马龙和吴生兵是否为特种许可作业资格的免考情形。根据《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第九条第二款已经取得职业高中、技工学校及中专以上学历的毕业生从事与其所学专业相应的特种作业，持学历证明经考核发证机关同意，可以免予相关专业的培训。吴忠市利通区应急管理局在2023年8月10日调查时，仅向合力万兴公司法定代表人进行询问，法定代表人表示不清楚二人是否有特种作业操作证，吴忠市利通区应急管理局并未直接向马龙和吴生兵本人进行调查核实，仅通过网络查询即认定马龙和吴生兵不具有特种作业操作证，并未核实其是否具有免考情形，即认定合力万兴公司重大违法行为，显然吴忠市利通区应急管理局在调查事实不清的情况下即草率对合力万兴公司进行处罚。4．吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司处罚略重，适用法律错误。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条，生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1000元以上1万元以下的罚款：（一）违反操作规程或者安全管理规定作业的；本案中吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司处以7万元罚款，显然已经超出上述处罚3万元限额。吴忠市利通区应急管理局依据的《宁夏回族自治区安全生产行政处罚裁量权基准（2020版）超过《安全生产违法行为行政处罚办法》罚款限额标准，应以上位法作为处罚依据。三、吴忠市利通区应急管理局没有完整履行告知义务，工作中存在过失。吴忠市利通区应急管理局印发《吴忠市利通区重大事故隐患专项排查整治2023行动方案的通知》，采用微信群聊天截图方式送达众多企业，严肃的说是一种不负责任，简单草率的行为。吴忠市利通区应急管理局应以书面的形式送达并签收才合规合法，仅用微信群发的方式，态度不严肃，行为不严谨，是不作为的表现。政府的重大行动方案、宣传通知、学习文件，告知方式竟然采用微信群发，仅用简单几十个字想表达所有的意思，是吴忠市利通区应急管理局严重失误。吴忠市利通区应急管理局没有告知各行各业具体内容是哪些，让企业自己去想、自己去判断、自己去揣摩所谓的隐患，是不严肃、不负责的行为。截图清楚表明本群300个群员，回复收到的才67人，签收率仅22.3％。事实证明本方式无效，更不合规合法，给企业日后罚款埋下伏笔。吴忠市利通区应急管理局应该明确告知企业怎样判断隐患，比如电焊工必须持有《特种作业操作证》，否则就是违法。企业高管每天上午十点处于最忙的时间段，用微信方式送达，又不电话提醒，随后吴忠市利通区应急管理局又不组织相关工作人员排查、督促纠正，企业在自查自纠中不可能没有疏漏。况且合力万兴公司电焊工考核的有“焊工职业成绩合格《结业证书》及电焊工五级《职业资格证书》”，吴忠市利通区应急管理局并没有告知这些证书无效或者作废。四、吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司作出的行政处罚程序违法。首先，吴忠市利通区应急管理局于2023年8月9日作出《责令限期整改指令书》，责令合力万兴公司于2023年9月11日前整改完毕，并责令上诉人在“整改期间应当采取措施，确保安全生产。对安全生产违法行为，将依法予以行政处罚。”同日，吴忠市利通区应急管理局又对合力万兴公司作出《现场处理措施决定书》“暂时停业停产整顿，待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产”。按照国家《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十三条规定，责令停业停产属于严重处罚，吴忠市利通区应急管理局对于严重处罚没有报请任何主管部门的任何领导批准，严重违反处罚程序；其次，吴忠市利通区应急管理局在2023年8月21日召开会议讨论决定对合力万兴公司进行七万元罚款之前，责令合力万兴公司“暂时停业停产整顿”是最严重的处罚手段，应自动启动听证程序，吴忠市利通区应急管理局却未按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十三条之规定举行听证，缺少听证这一关键程序；第三，吴忠市利通区应急管理局履行处罚程序时间顺序颠倒，不符合正常程序。吴忠市利通区应急管理局在2023年8月21日召开会议讨论决定对合力万兴公司进行罚款，随后于8月22日对合力万兴公司下达《行政处罚告知书》，可是在8月25日才出具《行政执法决定法制审核意见书》。也就是说，吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司的行政处罚告知在前，法制审核在后，典型的权大于法，程序违法。另外，吴忠市利通区应急管理局给予合力万兴公司下达整改指令的规定期限是9月11日，正式的《行政处罚决定书》在9月5日即已下达，离整改期限还有6天，明显的为了罚款而罚款，不给合力万兴公司任何纠错整改的机会。五、吴忠市利通区应急管理局引用法律不当，曲解法律本意，断章取义。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十五条第三款：“对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。”据吴忠市利通区应急管理局《现场检查记录》，吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司进行安全生产检查各项细节均无明显问题，也就是说，合力万兴公司不存在严重违法。不存在《中华人民共和国安全生产法》第六十五条第三款所述的从危险区域撤出作业人员，责令停产停业的情形。诚然，吴忠市利通区应急管理局应该遵循应急管理部的有关规定，作为安全生产领域的监管部门，在行使行政处罚职能时，绝对不能只以应急管理部《工贸企业重大事故隐患判定标准》，而应该遵循《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国行政处罚法》这些上位法。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十七条“生产经营单位有下列情形之一的，责令限期改正，逾期未改正的，责令停产停业整顿。”《中华人民共和国安全生产法》第九十七条第七款“特种作业人员未按照规定经专门部门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的”。吴忠市利通区应急管理局曲解、漠视《中华人民共和国安全生产法》第九十七条之规定，把本应责令限期改正，逾期未改正的，责令停产停业整顿两个步骤合并为责令限期整顿的同时责令停产停业。另外，《中华人民共和国安全生产法》第九十七条第七款规定了特种作业人员应当经过专门培训并取得相应资格，但是并未规定只能是应急管理部门颁发的《特种作业操作证》才能视为取得了相应的上岗资格。合力万兴公司两名员工取得的中华人民共和国人力资源和社会保障部统一印制，吴忠市人力资源和社会保障局颁发的电焊工五级《职业资格证书》，没有依据可以证明不能作为有效的从业资格，更没有任何法律条款废除该证书。即便按照吴忠市利通区应急管理局判定的所谓没有取得相应的上岗资格证书，依据《中华人民共和国消防法》第二十一条和六十三条之规定，（上法）处以警告或五百元以下罚款，情节严重的，处五日以下拘留。而不是处以七万元罚款及停产停业。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”六、吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司的处罚依据不充分，脱离实际，自相矛盾。一方面，据吴忠市利通区应急管理局《现场检查记录》，吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司进行安全生产检查各项细节均无明显问题，也就是说，合力万兴公司不存在严重违法。另一方面，吴忠市利通区应急管理局又以应急管理部2023年4月14日颁布，5月15日生效的《工贸企业重大事故隐患判定标准》粗暴的判定合力万兴公司违法，既责令合力万兴公司限期整改，又责令合力万兴公司停业停产整顿，还要对合力万兴公司处以七万元的罚款并停产停业处罚。如《事实依据陈述意见书》第三条所述，即便合力万兴公司存在事故隐患，吴忠市利通区应急管理局也应该先让合力万兴公司限期改正，逾期未改正的，再责令停产停业整顿，停产停业整顿未达到要求的，再予以罚款。吴忠市利通区应急管理局罔顾事实，脱离实际，不根据检查中发现的情况做出处理，而是脱离实际，以罚款为目的，是不作为，滥作为的行为。七、即便合力万兴公司没有取得应急管理部门颁发的《特种作业操作证》存在过失，合力万兴公司也没有造成严重后果，又是首次违规，完全应该根据首违不罚，首违轻罚的原则处理对待。而不是动辄又打又罚。况且，合力万兴公司已经将证件补齐了。八、国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》明确规定，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。制定罚款等处罚清单或者实施罚款时，要确保过罚相当、法理相融。坚持处罚与教育相结合。综上所述，请求二审法院支持合力万兴公司的上诉请求。
被上诉人吴忠市利通区应急管理局辩称，一、《现场处理措施决定书》所依据的法律正确。合力万兴公司称《现场处理措施决定书》所依据的《中华人民共和国安全生产法》第六十五条的条文内容是“安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告”，但该内容是《中华人民共和国安全生产法》第六十八条的内容，而非六十五条。本案中，吴忠市利通区应急管理局进行现场检查时，合力万兴公司只有两个电焊工，且没有特种作业操作证书，并没有其他具有特种作业操作证的人员替代二人的工作，所以吴忠市利通区应急管理局基于安全生产的考虑，作出要求合力万兴公司在排除相关安全生产隐患后再行生产的处理措施，符合《中华人民共和国安全生产法》第六十五条第一款第三项规定。二、吴忠市利通区应急管理局对合力万兴公司作出行政处罚，与要求其限期整改并不冲突，且不违反法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，《中华人民共和国安全生产法》第六十五条第一款第二项也有相应的规定，行政处罚与限期整改并不冲突。对于合力万兴公司所称没有告知其陈述、申辩，行政处罚告知书中明确有陈述、申辩的权利告知，合力万兴公司未在法定期限内申请听证，视为放弃听证权利。其他与一审答辩意见、辩论意见一致。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，应当依法予以维持。
被上诉人吴忠市利通区人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审应当驳回上诉，维持一审判决。具体理由与一审答辩意见及辩论意见一致。
二审中，上诉人合力万兴公司提交以下证据：一、中汽认证中心有限公司质量管理体系认证证书复印件一张。证据目的：合力万兴公司是经过专业认证机构认证并颁发质量管理体系认证证书，合法有效；二、中国国家强制性产品认证证书复印件一张。证据目的：进一步对产品质量生产过程中，型式试验＋初始工厂检查＋获证后监督，其中包括有电焊工证，吊车证等的认可是否达标，是国家具有权威性检测机构检测，吴忠市利通区应急管理局不认可，是职权行为；三、营业执照复印件一张、特种设备生产许可证复印件一张。证据目的：辽宁合力公司与合力万兴公司生产同类产品，同时具备压力容器产品，需要说明的是压力容器产品必须具有特种电焊工证书（特检所颁发）才能上岗作业，其它的持有人社局和应急局颁发的均可；四、平板对接自动焊机、异形罐体环缝自动焊机、数控自动切割机复印件各一张。证明目的：合力万兴公司自动焊机、自动切割机早于2012年安装2条生产线，说明合力万兴公司大部分电焊实行了机械化作业，只是小量还需人工电焊，而且热切割也全部是数字化全自动作业，早已无需人工作业，吴忠市利通区应急管理局还用老眼光老办法执法。合力万兴公司生产人员过百人，电焊工仅两人，说明合力万兴公司早已实现了同行业最先进生产线，而且热切割无需人工作业，对于吴忠市利通区应急管理局强加合力万兴公司违法是没有道理的，而且合力万兴公司两名员工还是持证作业。
被上诉人吴忠市利通区应急管理局质证认为，以上四组证据与本案没有关联性，本案中吴忠市利通区应急管理局在检查中发现两名电焊工没有操作证，在一审调查笔录中，合力万兴公司的法定代表人已经签字认可该事实。吴忠市利通区应急管理局按照法定程序向合力万兴公司送达相关法律文书程序合法，电焊工依据《中华人民共和国安全生产法》第三十条第一款及特种作业人员安全技术考核管理规定第三十条，特种作业均有规定，特种作业必须取得相应安全证书才能从事相应生产，合力万兴公司以上四组证据的证明目的不能成立。
被上诉人吴忠市利通区人民政府质证意见与吴忠市利通区应急管理局质证意见一致。
本院对上诉人合力万兴公司提交的以上证据认定如下：证据一至三与本案无关，在本案中不作认定；证据四无法达到其证明目的，不予认可。
本院认为，被上诉人吴忠市利通区应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第十条第一款规定，具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职权。被上诉人吴忠市利通区人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，具有受理行政复议申请及作出行政复议决定的法定职权。本案中吴忠市利通区应急管理局以上诉人合力万兴公司两名从事焊接作业人员未取得金属焊接与热切割特种作业操作证违反《中华人民共和国安全生产法》第三十条第一款规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十七条第七项规定，给予合力万兴公司70000元罚款的行政处罚。合力万兴公司不服该处罚决定向吴忠市利通区人民政府申请复议，吴忠市利通区人民政府履行了行政复议相应的程序作出维持该处罚决定的复议决定书。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”因此吴忠市利通区应急管理局、吴忠市利通区人民政府系本案适格主体。
根据查明的事实，本案的争议焦点为：一、合力万兴公司是否存在违法事实？二、吴忠市利通区应急管理局处罚程序是否正当？三、吴忠市利通区应急管理局过罚是否适当？
关于合力万兴公司是否存在违法事实的问题。《中华人民共和国安全生产法》第三十条“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。特种作业人员的范围由国务院应急管理部门会同国务院有关部门确定。”《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第三条“本规定所称特种作业，是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业的范围由特种作业目录规定。本规定所称特种作业人员，是指直接从事特种作业的从业人员。”第五条“特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得《中华人民共和国特种作业操作证》（以下简称特种作业操作证）后，方可上岗作业。”《特种作业目录》中包括：焊接与热切割作业，指运用焊接或者热切割方法对材料进行加工的作业（不含《特种设备安全监察条例》规定的有关作业）。本案中合力万兴公司的马龙、吴生兵从事的焊接作业属于特种作业，应当在取得特种作业操作证后上岗作业。吴忠市利通区应急管理局进行安全检查时发现上述两人在未取得金属焊接与热切割特种作业操作证的情况下上岗作业，存在违法行为，违法事实清楚。关于合力万兴公司提出上述两人已取得吴忠市人力资源和社会保障局颁发的电焊工职业资格证，能够证明上述两人具有相应资质，不应对其进行处罚的辩解意见，因电焊工职业资格证是焊接技术的等级证书，不是从事焊接作业的资格证书，不属于特种作业操作证，故对合力万兴提出的上述辩解意见，本院不予采信。
关于吴忠市利通区应急管理局行政处罚程序是否正当的问题。吴忠市利通区应急管理局经过现场检查、立案、调查、集体讨论、行政处罚告知、法制审核等程序后，作出行政处罚决定，处罚决定符合法定程序。关于合力万兴公司提出吴忠市利通区应急管理局行政处罚告知在前，法制审核在后，属于程序违法的辩解意见。《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款第二项“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的”，按照上述法律规定，行政处罚决定作出之前应当进行法制审核。本案中吴忠市利通区应急管理局先进行行政处罚告知，在充分听取违法行为人的陈述、申辩后，再进行法制审核，更有利保障违法行为人的合法权益，故对合力万兴公司提出的上述辩解意见，本院不予采信。关于合力万兴公司提出吴忠市利通区应急管理局未向其送达听证告知书，剥夺其抗辩权的辩解意见，行政处罚告知书中明确载明“如对上述处罚有异议，……有权在收到本告知书之日起5日内向吴忠市利通区应急管理部门进行陈述、申辩或提出书面听证申请，逾期不提出申请的，视为放弃上述权利”，《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条第一款第一项“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款”及第六十四条“听证应当依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；”本案中吴忠市利通区应急管理局已向合力万兴公司告知具有听证的权利，但合力万兴公司并未申请听证，视为放弃上述权利，故对合力万兴公司提出的上述辩解意见，本院不予采信。关于合力万兴公司提出吴忠市利通区应急管理局在整改期限未届满前对其进行行政处罚不符合法律规定的辩解意见，本案中吴忠市利通区应急管理局于2023年8月9日对合力万兴公司进行安全检查时发现该公司劳动防护用品领用台账无员工确认签字，两名从事焊接作业人员未取得金属焊接与热切割特种作业操作证，责令合力万兴公司于2023年9月11日整改完毕，后于2023年9月5日对合力万兴公司作出罚款70000元的行政处罚。责令限期改正是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，属于过程性行政行为，未增加行政相对人的义务，减损行政相对人的权利，而罚款属于行政处罚，是对违法行为人财产权利的限制和剥夺，是终局性的处理，两者并不冲突，故对合力万兴公司的上述辩解意见，本院不予采信。关于合力万兴公司二审中要求撤销吴忠市利通区应急管理局作出的（吴利）应急现决［2023］041号现场处理措施决定书，因该请求未在一审中提出，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定及“一行为一诉”的行政诉讼原则，本院不予审查。
关于吴忠市利通区应急管理局过罚是否适当问题。《中华人民共和国安全生产法》第九十七条第七项“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款：（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的。”《自治区应急管理厅关于调整〈宁夏回族自治区安全生产行政处罚裁量权基准（2020版）〉部分内容的通知》（宁应急（2022）20号）对安全生产法第九十七条第七项裁量基准明确，有两名特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训取得特种作业操作资格证书的，处五万元以上八万元以下的罚款……。吴忠市利通区应急管理局依照上述规定对合力万兴公司作出罚款70000元的行政处罚，罚款数额虽在规定的区间内，但实施行政处罚须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，既要基于维护公共利益和社会秩序，给予违法行为人足够的惩戒，又要防止对行政相对人造成过度负担，确保过罚相当。本案中合力万兴公司虽存在违法事实，但在被责令整改后立即安排上述两名从事焊接工作的人员进行熔化焊接热切割作业的安全作业培训和参加相应考试，并取得了特种作业操作证。合力万兴公司初次违法，且未造成严重的后果。吴忠市利通区应急管理局给予合力万兴公司罚款70000元的行政处罚，有违“首违不罚”的处罚适用原则，且明显过罚不当。处罚并非行政执法的最终目的，规范企业依法依规开展生产，杜绝安全事故发生才是行政执法的目标任务。优化当前营商环境应着力为企业创造既宽松又合法合规的法制营商环境，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式，助推企业发展，提升法治政府建设水平。因此，本院依法撤销吴忠市利通区应急管理局作出的（吴利）应急罚（2023）041号行政处罚决定书及吴忠市利通区人民政府作出的吴利政复决字［2023］第13号行政复议决定书。吴忠市利通区应急管理局可根据本案违法事实及后果并结合合力万兴公司整改情况重新作出处罚决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销被上诉人吴忠市利通区应急管理局作出的（吴利）应急罚（2023）041号行政处罚决定书；
二、撤销被上诉人吴忠市利通区人民政府作出的吴利政复决字［2023］第13号行政复议决定书；
三、撤销吴忠市利通区人民法院作出的（2024）宁0302行初4号行政判决书。
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